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권력 구조

담당부서 : 정치군사분석과(02)2100-5876

사회주의 국가의 보편적 특성은 국가 권력이 당에 집중되어 당 주도의 국가체계로 운영된다는 점이다. 사회주의 국가에서 볼 수 있는 공통적인 현상으로는 첫째, 실질적 권력을 장악한 1당이 국가와 사회를 지배한다. 둘째, 오직 한 가지 가치체계만을 주입함으로써 사회교육과 통합을 위한 맹목적 이데올로기를 형성한다. 셋째, 모든 정치과정과 언론매체들은 마르크스-레닌주의 정당의 수중에 들어가게 됨으로써 자율적인 정치·사회 하부체계는 존재할 수 없게 된다. 넷째, 공산당의 권력독점을 정당화하고 마르크스-레닌주의 정당의 ‘지도적 역할’을 구체화하는 ‘민주주의 중앙집권제’ 원칙에 기초하여 국가를 조직한다. ‘민주주의 중앙집권제’ 원칙은 공산당의 정책결정과정 및 조직의 기저를 이루고 있다. 따라서 프롤레타리아 독재임을 분명하게 표방한 북한의 경우에도 예외 없이 노동당은 최고의 위상과 권한을 지닌 권력의 원천으로 타기관이나 단체보다 상위에 위치한다.

그리고 모든 정책들은 당의 지도와 통제하에서 추진된다. 당이 정책결정 기능을 총괄적으로 관리하는 상황에서 입법부 기능의 최고인민회의, 행정부 기능의 국무위원회와 내각, 사법부 기능의 사법검찰기관은 각각 법 제정과 집행 및 해석의 기능을 수행한다. 이러한 권력 구분에도 불구하고 노동당의 일당독재로 특성화되는 북한에서 민주주의 정치의 권력분립이나 견제와 균형은 찾아볼 수 없다.

(1) 김일성 정권의 권력 구조

사회주의 헌법(1972년) 이전의 권력 구조

일반적으로 정권의 획득과 유지, 재창출을 목적으로 하는 현실 정치에서 권력 구조를 공고화하는 것은 권력투쟁을 통해 획득한 최고지도자의 위상과 리더십을 계속 유지하기 위한 필수조건이다. 북한 정권에 있어서 권력 구조를 규정한 것은 기본적으로 북한 정세에 바탕을 둔 정치노선이었다고 할 수 있다. 1945년에 정치권력 구조를 규정한 것은 김일성의 ‘민주기지 노선’이었으며, 6.25전쟁 이후에도 ‘혁명적 민주기지 노선’을 테제(1955년)로 재확인하면서 지속적 혁명을 강조 하였다.

애당초 북한 정권의 헌법은 1948년 수립 당시 분단된 한반도의 38도선 이북 지역의 정부를 정당화하는 내각제 성격의 헌법으로 출발하였다. 그러나 북한은 스스로를 분단된 미완성 국가로 규정하고 법치국가의 형성보다도 혁명정당이 정치과정을 전면 주도하는 방향으로 노선을 택하였던 것이다. 이러한 논리에 의해 ‘노동당 유일지배’라는 현상이 나타났으며 지금까지도 북한 정치의 중요한 특징을 이루고 있다. 더욱이 북한은 수령 중심의 독재체제가 1956년 이래 형성되기 시작하여 1967년 5월 노동당중앙위원회 제4기 제15차 전원회의를 계기로 ‘자주노선’에 기초 한 수령 절대주의의 권력 구조를 구축하였다. 여기서 인민대중의 혁명투쟁을 영도하기 위해 수령은 당을 조직하고, 그 당은 수령의 혁명사상을 실현하기 위해 투쟁하는 혁명의 참모부로서 위상이 정해짐으로써 당이 완전히 수령에 종속되는 결과를 초래하였다. 특히 제2차 당대표자회(1966.10.)와 노동당 제5차 대회 (1970.11.)를 계기로 당 권력 구조에 대폭적인 변화가 있었다. 수령제가 국가제도로서 확립된 것은 “조선노동당은 국가의 혁명수행 및 당 건설에 있어서 유일사상체계를 당내에 확립하는 것을 기본원칙으로 한다.”고 정한 1970년 노동당 규약 채택에 크게 영향을 받았다고 볼 수 있다. ‘사회주의 헌법’의 권력 구조 북한은 1972년 최고인민회의 제5기 제1차 회의에서 ‘사회주의 헌법’을 통해 최고인민회의 상임위원회를 폐지하고 주석제를 채택하였다.

1970년대 초까지만 해도 북한의 권력 구조는 소련을 모방하여 노동당 총비서가 내각수상을 겸하고 최고인민회의의 상임위원장이 명목상 국가원수를 맡는 형태를 유지하고 있었다. 그러나 1972년 헌법에서는 국가의 모든 권력을 장악한 주석이 국가원수였다. 즉, 헌법 제정 및 국가기구 개편을 통해 권력의 정점에 서게 된 국가주석은 당이 국가를 지도한다는 원칙 아래 주권의 최고지도기관으로 설치한 중앙인민위원회, 정무원 그리고 재판소와 검찰을 직접 지도할 뿐만 아니라 ‘전무력(全武力)의 최고사령관’ 및 국방위원회 위원장을 겸임함으로써 전권을 장악하게 되었다. 한마디로 1972년 헌법의 핵심은 ‘주석의 지도’였다고 할 수 있다. 또한 이렇게 제정된 사회주의 헌법을 통해 노동당 총비서 겸 국가주석인 김일성은 당과 국가를 대표하는 수령의 지위를 확립하게 되었던 것이다. 여기서 북한 정권의 권력 구조는 수령의 의도를 해석하고 집행하는 제도적 장치로 규정될 수 있다.

노동당 제6차(1980년)대회 후의 권력 구조

북한 정권이 오늘날의 모습으로 권력 구조의 기본골격을 구성하게 된 것은 1980년 10월 개최된 노동당 제6차 대회에서였다. 북한은 노동당 규약 개정을 통 해 정치국 및 정치국 상무위원회를 신설하였다. 이는 김정일 후계체제를 확립하기 위한 사전포석으로 제6차 당대회에서 선출된 248명의 중앙위원으로 구성된 제6기 제1차 전원회의의 지도부 선출에서 김일성과 김정일만 당내 3대 권력기구 인 정치국 상무위원회, 비서국, 군사위원회에 모두 선출됨으로써 김정일이 후계자로 확정되었다.

(2) 김정일 정권의 권력 구조

1998년 헌법의 권력 구조 1994년 김일성 사후 김일성 유훈통치를 해오던 북한은 1998년 9월 개최된 최고인민회의 제10기 제1차 회의에서 헌법 개정을 통해 주석제와 중앙인민위원회를 폐지하고, 국방위원장을 국가 최고 직책으로 규정하는 권력 구조의 개편을 단행했다. 북한 정권을 대표하는 최고 권력자를 국가주석이 아니라 국방위원장으로 규정하였다. 또한 최고인민회의 상임위원회가 종전의 국가주석과 중앙인민위원회 기능을 통합 수행하고, 종전 정무원의 ‘행정적 집행기관’ 기능에 ‘전반적 국가관리기관’ 으로서의 권한을 추가하여 내각으로 개편하는 권력 구조의 변화도 가져왔다. 개편된 권력 구조의 특징은 첫째, 1972년 사회주의 헌법 이전의 권력 구조로 복원 시키면서 국방위원장의 위상을 권력의 정점으로 격상시킨 점, 둘째, 혁명원로 세대를 권력 일선에서 후퇴시키고 세대교체를 통해 신·구세대 간 조화를 꾀한 점, 셋째, 기능분립을 통한 형식상의 집단지도체제와 달리 내용상으로는 국방위원장 1인 독재체제라는 점 등으로 요약해 볼 수 있다.

2009년 개정 헌법의 권력 구조 선군정치의 제도화에 역점을 두어 온 북한 정권은 2008년 김정일의 건강 이상을 계기로 김정은의 후계체제 확립을 위한 정지작업에 들어갔다. 우선 국방위원장과 국방위원회의 권한을 강화하기 위해 2009년 헌법 개정을 통해 “국방위원회 위원장은 조선민주주의인민공화국의 최고령도자이다.”, “조선민주주의인민공화국의 전반적 무력의 최고사령관으로 되며 국가의 일체 무력을 지휘통솔한다.” 그리고 “국가의 전반 사업을 지도한다.”라는 조항들을 신설하였다. 이는 김일성 독재체제 공고화와 김정일 후계체제 확립에 전념하던 1972년 사회주의 헌법 제정 당시와 상당히 유사한 모습을 지닌 것으로 볼 수 있다. 그러나 3대 세습 후계구도를 공식화한 것은 2010년의 제3차 당대표자회를 통해서였다. 북한은 2010년 9월 28일 제3차 당대표자회와 당중앙위원회 전원회의를 통해 1980년 김정일이 당 정치국 상무위원 및 당 중앙군사위원으로 선출되었던 것처럼 김정은을 당중앙위원회 위원이자 당 중앙군사위원회 부위원장으로 등장시킴으로써 마침내 3대 세습체제를 공식화하였던 것이다.

(3) 김정은 정권의 권력 구조

북한은 김정일 사망 이후 2012년 4월 제4차 당대표자회에서 김정은 중심의 권력 구조 개편과 김정은의 위상 강화를 위해 노동당 규약을 개정하였다. 또한 최고인민회의 제12기 제5차 회의(2012.4.)에서의 김정은 중심의 국가체계와 김정일 위상설정을 위한 ‘헌법 개정’을 통해 김정일을 ‘노동당의 영원한 총비서’ 및 ‘영원 한 국방위원회 위원장’으로 추대하는 한편, 김정은을 ‘노동당 제1비서’ 및 ‘국가 의 최고수위인 국방위원회 제1위원장’으로 추대하였다. 2016년 들어 김정은 체제는 권력 구조에 커다란 변화를 꾀하였다. 헌법 개정 (6.29.)을 통해서 기존의 국방위원회를 대체하여 국무위원회를 신설하였고 김정은을 국무위원회 위원장에 추대하였다. 기존 헌법에서 규정한 국방위원회 제1위원장과 마찬가지로 이번 개정 헌법에서는 국무위원회 위원장을 북한의 최고영도자로 규정하였다.

또한 김정은은 기존의 노동당 제1비서에서 당의 최고영도자인 노동당 위원장에 추대되었다. 이상과 같이 북한체제는 노동당과 군대의 두 기둥 그리고 입법부, 행정부, 사법부를 포괄하는 국가기구 등 3개의 거대한 조직으로 운영되고 있다. 그중에서도 북한을 지탱시켜 온 핵심 권력 구조는 역시 ‘당’이라는 독재 조직이다. 이것은 북한의 원천적 기반인 북한군의 성격을 당 규약에 ‘혁명전통을 계승한 조선로동당의 혁명적 무장력’이라고 규정하고 있는 사실을 통해서도 충분히 확인할 수 있다.

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